第44期  本期專題-香港醫療政策何去何從?

思恩

引言

香港早期的醫療服務主要由慈善機構提供。在1872年,在一些華人領袖的支持下,興建了東華醫院,成為全港第一間私人慈善醫院。廿世紀中以來,政府一直是公營醫療服務的主要提供者,由於政府沒有制定按不同對象收費的政策,所有香港居民,不論收入多寡均可使用公共醫療服務。隨著人口增加,人口老化問題日趨嚴重以及市民對醫療服務的要求不斷提高等,公營醫療開支不斷上升,政府對承擔如此龐大的醫療開支漸感吃力。在1997年,政府聘請哈佛大學蕭慶倫教授為本港的醫療及融資制度把脈,為醫療制度的發展謀出路及舒解政府的財政壓力。

自1964年以來,香港經歷了多次醫療改革(附表一),而政府醫療改革綠皮書公布在即,本期專題特以此為題,與讀者一同回顧本港醫療政策發展史和重溫哈佛報告對本港醫療制度的評估及建議。近日有傳媒報導衛生福利局局長楊永強醫生公開指新加坡的醫療融資制度很值得香港參考,筆者特此就香港、新加坡及哈佛小組所建議的醫療融資制度作一比較,以供讀者參考。最後,我們又會透過顧問及收集資料去了解學者、政黨及市民對醫療改革的取向,以探討本港醫療政策改革的發展方向。

年份 改革報告/諮詢文件之內容重點
1964年 《香港醫療服務發展》白皮書公布政府政策:「直接或間接向不能從其他途徑獲得醫療服務的廣大市民提供低廉或免費的醫療及 個人健康服務。」
1974年 《香港醫療衛生服務的進一步發展》白皮書修訂政策目標:「保障及促進整體的公眾健康,以及確保向香港市民提供醫療及個人健康設施,特別是那些須依賴資助醫療服務的廣大市民。」
1985年 《醫院提供的醫療服務》顧問報告 / (史葛報告) 建議當局設立獨立管理的醫院制度;收回醫院服務成本;以及增設較高級的病房(乙級病床)。
1989年 臨時醫院管理局報告 提出收回醫院服務成本15%至20%的建議。
1990年 《人人健康展望將來:基層健康服務工作小組報告書》重申政策:「不應有人因缺乏金錢而不能獲得適當 的醫療治理。」
1993年 《促進健康》諮詢文件 就增加額外收入來源以資助醫院服務的五項方案諮詢市民的意見,包括按百分率資助,目標對象,協調式自願投保,強制式綜合投保及編定治療次序方法。
1997年 施政報告 宣佈政府會在1998年全面覆檢目前的整個醫療體系。
1999年4月 《醫院提供的醫療服務》顧問報告 / (史葛報告) 政府公布《香港醫護改革:為何要改?為誰而改?》分析報告 / (哈佛報告)
2000年10月 衛生福利局局長楊永強醫生宣佈年底公布醫療改革綠皮書。

資料來源:《香港的醫療開支及融資安排》,臨時立法會秘書處,1998年1月。

哈佛報告對本港醫療制度的評估及建議哈佛小組在蕭教授的領導下,為本港的醫療制度作出全面的評估(附表二),並就現存的不足及預期的危機作出具體的建議(附表三)。 哈佛報告對本港醫療制度的評估(附表二)

哈佛報告對本港醫療制度的評估及建議
成就 缺點
- 醫療制度相當平等。 - 服務質素參差不齊。(質素)
- 自醫管局成立後,醫療服務的質素和效益有所改進。 - 長遠來說,現有的醫療融資制度能否維持也很有疑問。(融資)
- 以低成本,高效益的醫療制度見稱。 - 醫療架構分裂隔離,對整個體制的延續應變力、服務質素和效益構成威脅。(制度)
- 醫療制度以醫院為中心。(政策)
- 醫療融資和組織架構缺乏首尾一貫的全盤政策。(政策)
資料來源:《香港醫護改革:為何要改?為誰而改?》,美國哈佛專家小組,1999年4月。

哈佛小組的建議(附表三)
短期措施 內容重點
政策 - 設立醫療政策及經濟研究所,客觀分析政策,並監察實施的效益。
制度 - 擴大對貧困和低收入市民的基層門診服務,推動家庭醫療;
- 開展試驗性計劃,從而把基層和第三層、公營和私營服務結合起來。
質素 - 加強衛生署的職能,負責評估病人所獲得的服務、推廣醫療質素保證、加強對病人的醫療衛生教育;
- 由外界參與查核醫療服務質素,以加強醫生執業的問責性;成立質素保證委員會;成立獨立醫療申訴辦公室;及就各醫院的服務和成效進行比較。
融資 - 就「新增」的公共醫療服務增加收費;
- 試行對僱主提供稅務優惠,鼓勵其為僱員及家人購買一體化醫療護理服務;由公務員事務局為公務員購買這種醫療服務。

中期措施:
方案 D
內容 優點
護老儲蓄 全港市民均須開設「護老儲蓄戶口」,僱主和僱員各自就僱員薪金供款1%。 維持及增進平等;
  全港供款集中進行投資,以供市民在65歲退休或不幸殘障時購買長期護理保險,以支付老年護理 所需的院舍或家居照顧服務。 改善質素,提高效益;
  若市民不幸在65歲前去世,名下護老儲蓄存款將自動撥入遺產內。 提高醫療的財政穩定性,以適應社會的變遷:
聯合保健 全民強制性保險,用以支付住院及某種慢性疾病的專科 門診費用。 控制政府的醫療支出;
  僱主與僱員各自就僱員薪金供款1.5% - 2%保費。 使政府的資源分配,更合社會需要;
  政府成立半公營的聯合保健基金公司,負責與公營及私營的醫療服務提供者洽商釐訂各項服務的劃一收費。 滿足未來市民的需要;
  市民仍需自行負擔普通科門診費用。 避免醫療總開支不合理地上漲。
  病人可自由選擇醫療服務提供者,基金公司會代付費用。  
  聯保基金會直接對病人和公眾負責。  
  為防服務遭濫用,市民住院時需支付2000元墊底費,另加每日2成住院費用。  

長期措施:
方案 E
內容 優點
競爭性一體化
聯合保健
屬一體化的醫療服務,範圍包括預防、基層醫療、門診、住醫療護理院及復康護理。 具備所有方案D的優點;
融資方式和特色與方案 D大致相同。 把預防、基層醫療、門診、住院及復康護理各種醫療結合起來,打破了服務提供者分裂隔離的局面,改善了醫療質素和提高對慢性疾病護理的質素和效益。
政府對醫管局的撥款改用來為貧困人士代付保費和津貼低收入人士的保費。
  全民強制性保險,用以支付住院及某種慢性疾病的專科 門診費用。
  僱主與僱員各自就僱員薪金供款1.5% - 2%保費。  
  政府成立半公營的聯合保健基金公司,負責與公營及私營的醫療服務提供者洽商釐訂各項服務的劃一收費。  
  與方案 D不同之處:  
  醫管局重組為12-18個地區性醫療一體化系統,由醫 院與普通科和專科私家醫生設定合同,共同提供預防、基層醫療、門診、住院、復康護理等服務。  
  私家醫院和聯營的醫生亦可自組一體化系統,以提供這些服務。  
  由服務提供者權衡成本和質素,切合病人的需要。  
資料來源:《香港醫護改革:為何要改?為誰而改?》,美國哈佛專家小組,1999年4月。

三種醫療融資制度之比較
哈佛報告推出後,政府收到逾二千份意見書,其中大部份都贊成醫療改革。然而,政府醫療融資改革綠皮書公布日期一拖再拖,衛生福利局局長楊永強醫生在十月中終於宣布綠皮書將於年底推出,就醫療服務質素、制度和融資政策等方向提出具體建議,諮詢市民的意見。同時,他又指新加坡醫療制度是一個值得香港借鏡的制度,但強調不會硬將外國的制度套用在香港,必定為香港「度身訂造」一合適的改革方案,並計劃在十年內分三階段推行。楊局長此言引起社會人士推測,認為本港醫療融資改革有可能會參考新加坡的模式。

到底新加坡醫療融資的模式是怎樣的,我們嘗試抽出其重點與香港現時的醫療融資制度及哈佛小組之建議作比較。(附表四)

醫療改革何去何從

哈佛小組的建議令香港醫療政策有根本性的轉變。在現時的政策下,所有香港人,不論貧富,均可獲得收費低廉的公共醫療服務。而哈佛小組的建議所帶來的改變是市民必須分擔實質的醫療服務成本。在《聯合保健》下,香港居民須繳付保費及共同付款額,以承擔住院護理的成本。日後若推行《競爭性一體化醫療護理》,以保費資助預防和基層護理、住院護理、專科門診護理及康復護理等整系列服務。政府會逐步減少對醫療服務的撥款,而政府的撥款會用以提供更多基層門診服務,以及資助那些未能支付《聯合保健》保費及《護老儲蓄》供款的人。換言之,政府會逐步把承擔醫療費用的財政負擔轉給勞動人口及僱主。

香港市民一直以來都享有廉價的醫療服務,哈佛小組的建議是要市民分擔更多醫療服務的成本,綜觀今日的社會環境,經濟未完全復甦,失業率持續高企,政府又推行強積金計劃,要落實推行此融資政策似乎並不容易。在醫療改革綠皮書推出之前夕,我們嘗試從醫療政策/制度、架構、質素及融資四方面去探討各項改革的可行性,與讀者一同去思考本港醫療政策的發展方向。

三種醫療融資制度之比較(附表四)
香港 哈佛小組建議 新加坡
政策目標: 不應有人因缺乏金錢而不能獲得適當的醫療護理。 每名市民應獲得質素合理及能夠負擔的醫療服務。政府透過與市民分擔責任的制度,確保他們可均可獲提供這類服務,而有經濟能力者應支付醫療費用。 政府應為所有國民提供高質素及負擔得來的基本醫療服務。病人須支付其醫療費用的一部份,而對服務質素要求較高的病人,須支付較高的費用。個人有責任儲蓄款項, 支付其本身的醫療費用。
醫療融資模式
政府撥款
社會保險+長期護理保險
個人儲蓄帳戶+全民惡疾保險
醫療融資計劃的名稱
不適用
《聯合保健》
《護老儲蓄》
《醫療儲蓄計劃》 (Medisave)
《醫療保障計劃》(Medishield)
主要特點:
《聯合保健》
《護老儲蓄》
《 醫療儲蓄計劃》
《醫療保障計劃》
強制推行
X
X
僱傭為本
X
X
個人儲蓄帳戶
X
X
*
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全民保障
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分擔風險
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服務購買者與提供者分隔
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服務購買者與提供者商議付款額
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服務一體化
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更新日期: 2011-09-08

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